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    摘 要:當前中國農村存在一些問題村, 給基層治理帶來了巨大的挑戰。基于治理問題村的現實需求, 華北A縣創造了“選派書記”制度, 并且取得了不錯的實踐效果。在縣委組織部的多方協調下, 縣鄉共建了農村人才后備庫, 然后再向問題村選派合適的干部任職村書記, 實現人才與村莊的精準對接。選派書記在實際的治理過程中, 通過建構村莊權力的整合機制、治理資源的調動機制以及應對瑣碎事務的扁平化治理機制, 實現了對問題村的有效治理。“選派書記”制度是黨建引領基層治理的重要舉措, 為基層治理能力建設提供了重要方向。

    黨的十九大報告提出了鄉村振興戰略, 推動基層治理從“管理民主”轉向“治理有效”, 完善基層治理體系和治理能力建設就蘊含在這一戰略目標中。20世紀80年代以來, 中國農村確立了村民自治的制度形式, 奠定了“鄉政村治”[1]的基層治理模式。自此, 學界掀起了對村民自治的研究熱潮, 并形成了兩條主要研究進路:一是民主進路, 強調鄉村民主的價值取向, 將民主選舉作為村民自治的核心[2,3];二是治理進路, 強調鄉村民主的治理取向, 注重發揮村民自治的治理機制[4,5]。其中, 治理進路的相關研究發現, 村民自治在實踐中可能會遭到扭曲, 不僅沒有改善農村的治理面貌[6], 反而產生了一些治理比較混亂的問題村, 給基層治理帶來了巨大的挑戰。問題村帶來的嚴峻形勢對基層治理體系改革形成了倒逼態勢, 建立能夠有效治理問題村的基層組織體系成為緊迫任務。

    問題村的主要表現是村級組織軟弱渙散, 治理問題村需要提升村級組織戰斗力。村干部是黨和國家在農村的代理人, 選好村干部是提升村級組織戰斗力的關鍵。問題村自身難以選出合適的村干部, 往往需要依靠黨委組織輸入干部力量, 常見的做法是下派第一書記和動員鄉賢回村。這兩種做法能夠取得一定成效, 但是也面臨一些風險。第一書記能夠超越村莊權力結構以及給村莊帶來大量資源[7], 但是也容易將群眾工作變成了行政任務, 出現資源輸入代替村莊能力培養的現象。鄉賢有資材、有知識、有道德、有情懷[8], 但是鄉賢回村也容易遭遇“自利性”和“嵌入性”1問題, 出現損害農民利益和“水土不服”的現象。組織輸入干部力量是治理問題村的重要舉措, 但是如何有效規避干部輸入帶來的意外后果還值得進一步探討。

    華北A縣的村民自治實踐遭到過扭曲, 農村基層治理比較混亂, 問題村也不在少數。基于加強治理問題村的現實需求, 華北A縣建立了“選派書記”制度。“選派書記”制度在A縣已經實行了數年, 2018年換屆選舉時進行了全面推廣, 其核心是選派合適的干部到問題村任職村書記, 以提高村級組織的治理能力。實踐表明, “選派書記”制度對有效治理問題村作出了重大貢獻, 已經形成了一套行之有效的運作模式。本文將主要結合“選派書記”制度, 以問題村為研究對象, 討論有效治理問題村的邏輯與機制, 由此為新時期的基層治理能力建設提供參考。本文采用的是質性研究方法, 經驗材料來自筆者在華北A縣農村的田野調研, 調研方法主要是深度訪談法和參與觀察法, 訪談對象有縣組織干部、鄉村干部以及村民等。

    一、華北A縣“選派書記”制度建設實踐

    黨的十八大以來, 中央高度重視基層黨建工作, 強調要以基層黨建引領基層社會治理創新[9]。為了有效治理問題村, 華北A縣通過發揮黨建引領的功能, 建立了一套“選派書記”制度。基層黨組織是黨在農村的戰斗堡壘, 而村書記是基層黨組織的關鍵力量, 選好了村書記就等于選好了村莊帶頭人。A縣主要向治理比較混亂的問題村選派書記, 這類村莊一般很難選出合適的村書記, 只能通過縣委組織部選派村書記。選派合適的村書記包括兩個層面的含義:一是村書記的門檻比較高, A縣的要求是“好中選好”;二是村書記要與問題村相契合, A縣的要求是精準對接。因此, “選派書記”制度需要解決好兩個重點問題:一是人才從哪里來的問題, 二是人才與村莊怎么對接的問題。

    為了解決農村人才不足的問題, 在縣委組織部的牽頭下, 縣鄉共建了農村人才后備庫。農村人才后備庫成員主要是退居二線和已經退休的黨政機關和企事業單位人員, 他們在入庫之前還需要接受縣委組織部的嚴格審查。一是思想政治素質審查, 要求具備較高的政治素質和奉獻精神;二是工作能力審查, 要求具備豐富的農村工作經驗;三是身體狀況審查, 只要人員身體健康, 一般沒有年齡限制。符合條件的人員都可以納入農村人才后備庫, 截至20186月已經有500多人的規模了。農村人才后備庫在政治和能力方面進行了嚴格把關, 體現了黨委對基層治理的科學化領導。把控政治關是為了解決村書記的“自利性”問題, 把控能力關是為了解決村書記的“嵌入性”問題。農村人才后備庫成員具有較高的政治素質和農村工作能力, 完全能夠勝任基層治理工作, 這類人也被有的學者稱之為農村的“中堅干部”[10]

    農村人才后備庫只是一個比較寬泛的人才備用平臺, 在選派書記的時候還需要進行再次篩選, 以實現書記與村莊的精準對接。首先, 鄉鎮黨委將名單和材料上報給縣委組織部, 縣委組織部要對材料進行審查;其次, 縣委組織部審查通過后, 其與鄉鎮黨委一起做被選派人的思想工作, 要是涉及跨鄉鎮選派, 還需要做其他鄉鎮黨委的工作;再次, 被選派人同意回村任職之后, 鄉鎮黨委要到村莊摸底民意, 并進行宣傳動員;最后, 被選派人的黨組織關系轉回到村莊, 參加村支部換屆選舉。選派書記并不是組織直接任命, 而是縣鄉黨委要提前做好多方工作, 以此保證書記與村莊的精準對接。選派書記一般是從本村走出去的人, 他們既擁有熟人社會資源, 又具有一定的超越性。縣委組織部保留回村任職人員的原有待遇不變, 同時對他們進行相應的激勵, 保證了回村任職人員的工作積極性。這些人算是榮歸故里了, 比較在乎村民對他們的社會評價, 能夠積極地開展基層治理工作, 不至于弄得晚節不保。

    當前, “選派書記”制度運行的比較成熟了, 正在從試點階段走向全面推廣階段。AD鎮是選派書記的主要試點鄉鎮, 全鎮共有20個行政村, 已經選派了11個村書記, 占書記總數的55%。大量的選派書記進村之后, D鎮的基層治理面貌也煥然一新, 從一個落后鄉鎮變成了先進鄉鎮。鑒于D鎮取得了良好的實踐效果, A縣計劃在201810月的村支部換屆選舉中大力推廣“選派書記”制度。為了更好地貫徹落實市委“五個好”“十不能”的換屆要求, A縣黨委提出了“今年不是改頭換面, 而是脫胎換骨”的指示精神, 加強向問題村選派合適的村書記。全縣共有263個行政村, 之前已經選派了49個村書記, 預計在本次選舉中還將選派50個左右。在本次換屆選舉中, D鎮黨委又向縣委組織部提交了3個選派書記的材料, 進一步夯實基層治理的組織基礎。因此, “選派書記”制度是有效治理問題村的一項重要制度創新, 有助于推進基層治理能力建設。

    二、“選派書記”制度的運行機制

    “選派書記”制度是治理問題村的重要制度創新, 并且取得了不錯的實踐效果。總的來看, “選派書記”制度的運行機制包括以下幾個方面內容。

    1. 村莊權力的整合機制

    20世紀80年代以來, 國家逐漸放松了對村莊的管制。特別是進入21世紀, 開放性的競爭選舉成為村民自治的核心內容。在這種民主管理實踐中, A縣的村級民主逐漸淪為“唯票制”的形式化民主, 結果是農村持續不斷地產生了治理比較混亂的問題村。在這些問題村中, 家族勢力圍繞著村莊權力展開了激烈的競爭, 村莊形成了十分發達的派系政治。村莊各主體依靠勢力和關系等社會資源參與村莊治理, 而不是依靠國家的制度規則進行治理, 村莊治理邏輯演變為私人治理[11]。在私人治理邏輯中, 村莊治理成為私人力量的角斗場, 村莊形成了依靠私人權力支配的“叢林秩序”。私人治理導致村莊治理去政治性和去規則性, 加劇了熟人社會間的裂痕, 給村莊治理造成了極其惡劣的影響。

    問題村的權力運行處于分散、無序狀態, 整合村莊權力是治理問題村的重要前提。縣委組織部在選人的時候嚴格把控了政治關, 重點是要突出選派書記的公共身份, 讓其能夠超越村莊派系政治, 重塑村莊治理的公共性。選派書記代表的是政府公權力, 但是他并不會獨自主導村莊權力, 而是積極協調村莊各主體的關系, 讓他們有序表達自己的利益訴求。首先, 選派書記對村莊各主體進行走訪和調查, 摸清他們之間的關系和訴求, 分析村莊權力格局的現狀與成因, 找到影響村莊權力格局的關鍵人物;其次, 選派書記以村級組織為平臺吸納村莊主要精英, 建立一個類似“董事會”的權力結構, 保持他們在干部數量和話語權上的相對均衡, 并通過耐心細致地做思想工作, 增強兩委班子的凝聚力;再次, 選派書記積極營造民主協商的氛圍, 開會時先讓村干部和村民代表充分表達意見, 然后再根據討論的情況進行統籌協商, 落實好民主集中制原則。總之, 選派書記通過建立公共治理平臺, 積極協調村莊各主體的關系, 最終讓村莊權力化私為公, 保證了村莊權力的有序運行。

    除此之外, 整合村莊權力還需要激活村莊制度規則, 讓村莊權力在公共規則下運行。A縣農村并不是沒有國家輸入的制度規則, 而是它們很少能夠運行起來, 主要原因是它們缺乏公權力的保護, 最后大多淪為了空洞的文本與條例。選派書記進入村莊之后, 梳理和激活了村莊的制度規則。一方面選派書記會積極引導村莊各主體按照公共規則參與治理, 為他們提供合法有序表達利益訴求的平臺;另一方面選派書記還會對破壞制度規則的行為進行打擊, 堅決維護村莊公共規則的權威性與合法性。如此一來, 選派書記就成為國家制度規則的監督者, 從而推動村莊制度規則的正常運行。村莊各主體能夠在公共規則下參與村莊治理, 等于是恢復了村莊各主體的“政治人”身份, 村莊也從私人治理回歸到了公共治理。因此, 選派書記通過整合村莊權力, 規范了村莊權力運作, 進而提高了村莊治理的有效性。

    2. 治理資源的調動機制

    鄉村社會不同于城市社會, 村級組織在進行公共治理的時候, 往往需要配置治理資源形成治權。村莊治權是指村級組織凝聚、配置治理資源從而進行村莊治理的權力[12], 它不是一套固定的、被規定性的權力集群, 它的大小、作用范圍和能量視資源配置而定[13]。村級組織可以配置的資源主要包括權威性資源和物質性資源, 前者是指村級組織支配農民的手段和制度, 后者是指村級組織所擁有的物質和財政資源。從A縣問題村的治理實踐看, 村莊內部的派性爭權十分嚴重, 村級組織呈現出消極作為與難以作為兩種樣態[14]。一方面問題村的村級組織處于軟弱渙散狀態, 難以在村莊獲取權威性資源, 村莊公共事務很容易遭遇“釘子戶”的阻撓;另一方面村級組織的物質性資源越來越依靠上級政府的項目資源, 但是上級政府大都不愿意向問題村投入項目資源, 擔心項目資源無法順利落地。由于村級組織難以有效配置治理資源, 村莊公共事務基本上處于無人管理狀態, 從而誘發了很多治理性危機。

    村莊公共治理往往具有較強的外部性, 這就需要村級組織配置相應的治理資源。選派書記嵌入在體制內外關系之中, 人脈關系比較發達, 能夠調動和配置的治理資源比較豐富。在權威性資源方面, 一是選派書記具有體制性身份, 能夠代表政府的權威, 使用正式的管理制度和手段, 二是村落共同體的地方性以及共同體的整體性特征依然留存[15], 選派書記還可以動員村莊中的社會精英, 以及使用非正式的鄉土社會規則。在物質性資源方面, 一是A縣農村受到了大城市財政的輻射, 項目資源比較豐富, 而且選派書記的原單位也能提供物質性支持, 二是村莊走出去的富人、能人也比較多, 選派書記與他們的關系大都不錯, 可以動員他們為村莊公益事業捐款捐物資等。社會變遷和稅費改革在一定程度上弱化了村莊治理資源, 但是選派書記能夠調動和配置較多的治理資源, 有助于實現村莊公共治理目標。

    另外, 選派書記是村莊公共身份的象征, 十分關心村莊公共事務, 能夠積極地配置治理資源進行公共治理。A縣的問題村大都不是缺乏可以配置的治理資源, 而是缺乏配置治理資源的能力, 從而無法將治理資源轉化為治理能力。選派書記的重要功能在于:一是他們的資源稟賦比較豐富, 能夠為村莊治理注入大量的資源;二是他們能夠激活這些治理資源, 將其真正轉化為村莊治理能力。在村莊公共治理過程中, 選派書記通過調動和配置治理資源, 能夠實現村莊公共治理目標, 最為典型的就是村莊公共品供給。選派書記一方面通過整合村莊精英、發動群眾力量、激發村民面子觀等形成治理權威, 另一方面通過體制資源和人脈關系爭取項目資源, 有效解決了村莊內部利益協調和成本分擔的問題, 從而保證了村莊公共品的有效供給;隨著村莊公共品供給能力不斷提高, 上級政府也會不斷地向村莊投入項目資源, 很快就改變了問題村的村容村貌。因此, 選派書記增強了村級組織配置治理資源的能力, 從而極大地提高了村莊的治理能力, 使得村級組織處于積極有為的狀態。

    3. 應對瑣碎事務的扁平化治理機制

    關心的“大事”, 能否辦好“小事”, 體現著村級組織的服務能力和水平, 也影響著村民對村級組織的態度。這些“小事”具有不規則性、偶發性、綜合籠統性、連帶性等特征, 治理它們不需要太多的技術和復雜的制度, 但是又不能不去治理, 而且要是治理不好這些“小事”, 它們還可能向“大事”轉化。在A縣的問題村中, 村干部熱衷于搞派系斗爭以及為自己家族謀取好處, 不愿意去處理關切村民利益的“小事”, 而且他們的官僚主義作風十分明顯, 遇到這些事情能推就推或者能拖就拖。村民的實際需求長期得不到回應, 他們也逐漸對村干部失去了信任, 最終很多“小事”轉化成了“大事”和“難事”, “小事出村”成為當前村莊治理面臨的嚴峻問題。

    “小事出村”給基層治理帶來了巨大挑戰, 當地政府通過建立“選派書記”制度, 逐漸緩解了這一治理困境。選派書記進入村莊之后, 改變了村級組織的運行模式, 建構了扁平化的治理機制。首先, 選派書記通過整合村莊權力, 緩解了村莊派系爭權的局面, 逐漸引導村干部將精力放在本職工作上, 重新確立為人民服務的理念。其次, 選派書記對村干部和黨員進行思想政治教育, 動員他們多關心村民的實際需求, 改變官僚主義不良作風, 并對他們采取相應的考核措施。再次, 選派書記對村莊的基本情況比較了解, 而且具有豐富的農村工作經驗, 能夠經常深入群眾, 了解群眾需求, 及時處理村民關心的“小事”。在選派書記的持續引導和教育下, 村級組織逐漸恢復了扁平化的治理功能, 能夠及時有效地回應村莊“小事”。村民重新對村級組織產生了信任, 也就更愿意找村干部處理事情了, 從而將“小事”化解在村莊內部。

    基層組織要是脫離了千千萬萬的群眾, 不會為群眾辦“小事”, 黨在農村的執政權就會面臨危險[16]A縣的問題村就讓當地政府十分頭疼, 經常將政府力量卷入到村莊“小事”治理中, 不僅極大地增加了政府治理的風險, 而且科層化的機構或者組織處理這些“小事”往往成本高、效率低。村民并不是偏愛政府公力救濟的治理方式, 而是村級組織失去了應對日常瑣碎事務的扁平化治理功能, 導致村民關心的“小事”無法在村莊內部得到有效的回應。選派書記是農村的“中堅干部”, 具有較高的政治素質和工作能力, 通過采用群眾路線的工作方式, 重新建構了扁平化的村級組織, 低成本地處理了這些“小事”, 真正實現了“小事不出村”。因此, 選派書記為處理村莊“小事”建構了組織平臺, 增加了村民在村莊治理中的效能感和獲得感, 從而強化了基層組織權威。

    三、“選派書記”制度的實踐效果

    華北A縣的“選派書記”制度是治理問題村的重要創新, 充分尊重了農村基層治理的實際和規律, 提高了村莊治理的有效性, 取得了良好的治理績效。D鎮是A縣“選派書記”制度的重要試點, 目前已經運行的比較良好, 下面主要以D鎮為例分析其實踐效果。

    第一, 穩定了村莊治理格局。派性政治有助于基層公共權力的民主化運行, 但這首先要以公共規則的有效運行為基礎[17]D鎮問題村的派性政治就演變成為無規則的派性爭權, 村莊各派勢力為了自身利益相互斗爭, 村莊的權力結構缺乏有效整合。村干部更替十分頻繁, 村治格局也極其不穩定, 甚至有一個村莊三年換了五個村書記。在選派書記的領導下, D鎮問題村的政治生態比較和諧, 村莊治理格局漸趨穩定。首先, 村兩委班子比較團結, 派性爭權的意識逐漸淡化。選派書記整合了村莊權力, 并且激活了村莊公共規則, 村莊精英能夠進行有序競爭, 村莊權力運行日益規范化。其次, 村民與村干部之間形成了信任關系, 村民對村干部越來越支持和認可。選派書記改變了村干部的形象, 真心為村民做了很多好事, 村民就會一直支持他們當村干部, 村干部基本上能夠實現連任, 而且90%的村書記還兼任了村主任。總的來看, 選派書記有效整合了村莊權力, 穩定了村莊治理格局。

    第二, 減少了農村矛盾糾紛。從D鎮的治理實踐看, 問題村的村級組織軟弱渙散, 難以有效配置治理資源進行治理, 而且村干部的官僚主義作風比較明顯, 也很少介入村民關心的問題, 這就導致村莊事務無人管理, 最終在村莊中積累了大量的矛盾糾紛。D鎮的問題村經常有人去政府上訪或者群訪, 但是政府難以有效解決他們的問題, 使得政府的維穩壓力特別大。還有的村民直接利用私人暴力解決矛盾糾紛, 不但無法有效解決問題, 結果還制造出了更多的矛盾糾紛。選派書記進村之后, 新的問題矛盾糾紛得到及時處理, 歷史遺留的矛盾糾紛逐漸得到化解, 村莊的矛盾糾紛正在大量減少。選派書記通過走群眾路線, 積極回應村民的訴求, 在村莊建立了安全閥機制[18]。大部分村民并不是無理取鬧, 他們只是希望自己關心的問題能夠得到回應, 自己反映的治理性需求能夠得到滿足。選派書記具有豐富的農村工作經驗, 而且能夠積極回應村民的需求, 村民心中的氣就能夠得到有效釋放, 事情就會朝著解決的方向發展, 而不會在村莊積累成矛盾糾紛。

    第三, 化解了公共品供給困境。D鎮位于大城市郊區, 項目資源十分充裕, 但是問題村缺乏承接項目資源的能力, 資源下鄉容易遭遇“最后一公里”難題[19]和“分利秩序”困境[20], 導致村莊的公共品供給嚴重不足。在競爭性項目資源方面, 由于問題村存在項目資源無法落地的風險, 政府就會將項目資源優先投給治理好的村, 結果是問題村很難爭取到這些項目資源。在普惠性項目資源方面, 由于問題村的私人治理邏輯盛行, 村干部就會從項目資源中謀取好處, 導致項目資源的利用效率比較低下。隨著選派書記進入村莊, 問題村的公共品供給困境得到了緩解。選派書記規范了村莊權力的運作方式, 同時注重發揮民主協商的作用, 提高了村莊承接項目資源的能力, 使得項目資源能夠在村莊順利落地。選派書記還具有高質量的人脈關系, 而且政府也相信選派書記的工作能力, 因而能夠從上級政府爭取較多項目資源。進入村莊的項目資源進一步轉化為村莊治理能力, 項目資源利用進入了良性循環, 村莊公共品供給基本上不存在問題了。

    四、結論與討論

    村民自治制度作為農村的基本治理制度, 但在實踐中會遭遇不同程度的扭曲, 進而產生出了一些問題村。問題村帶來的嚴峻形勢對基層治理體系改革形成了倒逼態勢, 如何有效治理問題村成為地方政府的緊迫任務。基于加強治理問題村的現實需求, 華北A縣創造性地建立了“選派書記”制度, 并在實踐中取得了不錯的治理效果, 這為有效治理問題村提供了一條可行路徑。在縣委組織部的多方協調下, 縣鄉共建了農村人才后備庫, 然后再向問題村選派合適的干部任職村書記, 實現人才與村莊的精準對接。選派書記是鄉村社會的“中堅干部”, 他們具有十分豐富的農村工作經驗和較高的思想政治素質, 已然成為農村基層治理的中堅力量。選派書記在治理問題村的過程中, 通過建構村莊權力的整合機制、治理資源的調動機制以及應對瑣碎事務的扁平化治理機制, 提高了村莊治理的有效性, 化解了村莊治理的危機。

    “選派書記”制度是我黨解決農村問題的制度創新, 進一步深化了我黨的群眾路線實踐。首先, “選派書記”制度不同于傳統的代理人模式。選派書記是通過民主選舉與組織培養相結合的方式產生的, 而且人員來自全縣統籌的農村人才后備庫, 黨委組織部建立了一個供給—需求平臺, 實現了跨區域的人才與村莊的精準對接。這種代理人模式更能夠有針對性地解決農村問題, 體現了黨對基層治理的科學化領導。其次, “選派書記”制度也不同于“第一書記”制度。雖然兩者都是組織向重點村輸入干部力量的工作方式, 但是兩者在基層治理邏輯上存在較大差異。第一書記大多是各部門準備提拔的年輕人, 在基層治理中容易變成行政邏輯和資源導向;選派書記是農村的“中堅干部”, 要在村莊當專職村書記, 而不是在短期內完成某項中心任務, 因而在村莊內生性治理能力培養方面具有持續性。最后, “選派書記”制度還是黨建引領基層治理的重要舉措, 黨委組織讓體制內的老干部繼續發揮余熱, 實現了對體制內人力資源的再利用, 有助于完善中國特色的鄉村治理體系, 對新時期我國基層治理能力建設具有啟發意義。

    作者簡介: 冷波 (1991-) , , 博士研究生;研究方向:農村社會學、鄉村治理。;

    基金: 國家社會科學基金青年項目“新鄉賢參與農村社區治理的模式和路徑研究” (18CSH010); 教育部哲學社會科學重大課題攻關項目“完善基層社會治理機制研究” (14JZD030);

     

  • 責任編輯:whj
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