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  • 房寧: 沒有條件硬要上, 怎能不形式主義?
  •  2019-04-16 17:34:37   作者:房寧   來源:   點擊:0   評論:0
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    房寧: 沒有條件硬要上, 怎能不形式主義?

    房寧中國社會科學院政治學所

    [導讀]近期,一份《關于解決形式主義突出問題為基層減負的通知》引發熱議。 形式主義深為人們所惡,然而形式主義卻又難以絕跡,更有甚者,反形式主義也會落入形式主義的窠臼。因此,要有效緩解乃至克服形式主義,需要的不僅僅是口頭反對,也不是給出似是而非、大而無當的替代性方案,而是需要進入組織體系內部的運轉邏輯,去分析形式主義的成因,由此尋找改善國家治理實踐的可能性。本文作者認為,管理不是主觀地規定一個數字,是要真正解決問題。應該要信任基層,既然要讓他們辦事就要有基本的信任,就要給基層一定的自由裁量權,讓下面干部能夠結合實際,靈活有效地執行政策。文章僅代表作者觀點,特此編發,以激發更多讀者的思考。

    解決形式主義,還得先改變頂格管理

    :《通知》里明確要求少開會、開短會,開管用的會。……不再層層開會……”請問以往為什么這么多會?吐槽會多的聲音一直未斷,為什么之前都難以改過來?

    房寧:形式主義什么時候都是存在的,但如果發展到比較嚴重、普遍的狀況,恐怕就有一些深層次的管理以及理念上的問題了

    近一時期,我們也做了一些有關這方面問題的調研。的確,現實中特別是在基層,所謂形式主義的情況是比較普遍存在的,而且大有愈演愈烈之勢。所以,我想這就是中央發專門文件的原因。

    當前形式主義問題的出現和發展有多方面原因,不能一一贅述。我是理論工作者,還是從專業角度談談看法吧。從公共管理學的角度看,普遍存在的形式主義問題與頂格管理模式及其理念有關。所謂頂格管理,簡單說來,就是一切按照上限進行管理的操作模式和理念。全部管理工作要求四最”——“最全事項、最高標準、最嚴要求、最快速度,也就是追求經濟學講的最優化

    然而,實行頂格管理,追求最優化,是要有前提的。首先,需要最優條件;其次,要付出最高代價與成本。而在實際生活中,這種最優化的前提條件和成本支付都難以實現。如果強行這么要求,就會造成包括形式主義在內的很多問題。

    頂格管理,一是會推高了管理成本,二是因缺乏操作的靈活性,會降低政策的適應性,以致各種工作就難以真正落實。明明做不到,又強制要求,于是現實中就只好應付,形式主義就這樣出來了。或者按下面干部的說法,形式主義是官僚主義逼出來的。你現在到處去走走,比比劃劃假作為隨處可見。

    :能否具體分析一下頂格管理是如何帶來形式主義?

    房寧:先說最全事項

    做任何事情永遠是要有重點的,不能把所有事一股腦兒都干了。但現在事情的確太多了,一來就是橫向到邊,縱向到底。但事情做起來都要到基層,都要到管理界面,所謂上面千條線,底下一根針上面千把錘,底下一根釘

    說到國家與社會治理,治理也好、管理也罷,在上面就是一個想法,到下面就是一大片事情。現在基層以及管理界面上的工作任務實在是太多了,這也要管,那也要做,結果事情往往是越做越多。因為社會適應性反應,一個問題的解決往往會引發新的更多的問題。比如,查堵漏洞的措施往往會成為新的鉆空子機會。就像廣東人說的,多只香爐多只鬼

    其次,最高標準

    標準高,意味著投入的成本要多,最高標準就要有最大投入。但現在哪來的最大投入呢?!至少在基層現在普遍缺乏資源,缺少經費。

    我剛到東南沿海某市調研,這市里有個工業強鎮,經濟非常發達。2018年該鎮工業產值達360億,上繳各項稅費31億。但因為現在一些地方——特別是東南沿海經濟發達的省份——實行鄉財縣管,市撥給它這個鎮年度經費4000萬。基層的經費開銷主要分三塊,俗話說就是:養人、辦公和做事。這鎮的財政供養人員,包括公務員、老師等,每年就至少需要8000萬,再加上辦公、做事,去年實際支出達1.1億。中間缺口7000萬,這些都得自己去籌措。

    還有個例子。上頭說要搞鄉村振興,市要修一條路,得花1000萬,但只給鎮里300萬,另外700萬靠自籌。一個鄉鎮政府哪里去自籌那700萬?

    為什么現在地方債務問題突出?提那么高的要求,定那么高的指標,但又沒給夠錢,結果根本就做不到嘛!沒辦法,基層政府就靠賣地和借債。現在主要就靠這兩招兒籌措經費。

    第三,最嚴要求

    現在上邊布置的任務非常具體,包括路線圖、時間表、各項標準,有的干脆就是下發一個大表格,要求不折不扣地執行。要不怎么老是填表呢!可是要知道,哲學上講一般特殊白馬非馬嘛!上級下達的所有政策都是一般,而到了基層都是特殊。馬列主義還得結合中國革命實際呢,底下情況千差萬別,不可能和上面政策一一對應,但現在上頭下達任務時配張表,說必須得嚴絲合縫、一一對應——這不就是用主觀裁剪客觀了嗎?!

    現在很多政策缺乏靈活性,要求不折不扣,可實際上不可能有任何一個工作是可以被不折不扣地執行的,具體做工作一定要有自由裁量的空間。我愛用踢足球來比喻。足球賽要精彩,裁判很重要。如果要不折不扣地按照所謂的規則來執行,一碰就犯規,一跑就越位,那這球還踢不踢了?那就甭看球了,光聽裁判吹哨了。所以,如何政策都要留有一定游隙(Windage),也就是說,各種政策執行時,要留有一定余地,要給一定靈活性,要給執行者一定的自由裁量權。否則任何政策都無法真正得到執行和落實,還會助長形式主義

    當然,現在強調從嚴治黨,靈活性不能太大,但是不大不是沒有,如果是不折不扣的頂格管理,底下實際上就什么也執行不了,或執行不合理。現在基層出現很多奇葩現象,都和這有關系。比如老兩口種莊稼,折成收入,按標準就是貧困戶,但他們兒子在外頭打工,經常寄錢回來,老兩口實際生活水平不困難。然而,由于后者難以統計,按標準就得給錢。而有的家里頭有欠債等負擔,但看著有些收入,這樣即使真的貧困也不能給,給了就不符合規定了。

    最后,就是最快速度問題。

    我們國家很大,層級很多,一項工作布置下來,中間要有時間成本。拿我來說,有一次我接到一個任務,要求那個月18號前完成,但我接到任務時候已經是20號了。后來一查,這項政策半年前上級部門就制定了,但這傳達路上就走了半年。可是任務一到了下面就急如星火,事情那么急也只能是膚皮潦草地應付過去。

    任何政策都不能急,工作中更不能揠苗助長。種莊稼一定得是春耕、夏耘、秋收、冬藏。做任何事情都考慮時間成本,必須把時間留出來。現在底下搞很多形式主義是因為他們根本連干的時間都沒有。星期一布置,星期三檢查,星期五督辦,搞得下面疲于奔命,都耗在程序上了,沒時間去真正地開展工作。工作時間是有限的,一天不吃不睡也就24小時,上頭不斷來檢查、督辦,要報告進度、做階段性總結匯報,上面來人還要接待,結果工作時間變的少了,有的只能應付檢查,坐屋里填表。

    這種情況多了以后,底下也會糊弄上頭。我們調研也發現所謂擊鼓傳花現象,大家不斷地把上面的東西傳下去,把下面的東西傳上來。其實大家并不都那么認真,因為,很明顯這么多的事情、這么多頭緒,上報的那么多表格或報告,最后究竟有沒有人認真去看還是個問題呢!

    :《通知》里還給了具體的指標,確保發給縣級以下的文件、召開的會議減少30%50%請問您認為這要求可行嗎?

    房寧:我覺得不大可行,布置工作關鍵是看有沒解決實際問題。說要減少30%-50%,這是主觀意愿,缺乏根據——過去加了那么多的工作,根據何在?現在減,根據又何在?難道以前這些會是各個層級有意制造的?不是的,那是因為頂格管理的必然要求。

    如果還是頂格管理,如果還是什么都要管,即使一件事情開一個會,但事多,會議和文件還是減不下來。管理不是主觀地規定一個數字,是要真正解決問題。我認為,還是得針對形式主義產生的原因來治理,還得改變管理的理念和操作模式。

    :那怎么改變?

    房寧:第一,減少管理事項。不是管得越多越好,過了一定限度,管得越多反而越糟糕。政府不能什么事情都管,不能管、管不好的就不要管。管理也包括自我管理,管住自己的手,管住頂格管理的沖動。

    第二, 降格以求。就像體育比賽,我們盡量去爭冠軍,但不能說不是第一名,就什么都不是。還是要從實際出發,盡力而為就是了。

    第三, 量入為出。一定要有成本觀念,現在更大的問題不是開多少會,而是要給多少錢辦多少事。上頭可以提要求,但一定要配給相應的資源,支付相應的成本。底下辦事要人手、要花錢,上頭提供足夠的人員和經費,那再多的事也可以辦,再多的會也可以開。

    第四, 留有游隙。要賦予政策一定的靈活性,給底下一定的自由裁量空間。實際上,基層干部很反感那些一筆一劃的規定,認為是對他們的一種不信任,進而產生消極抵觸情緒。應該要信任基層,畢竟事情要由人家去辦,既然要讓他們辦事就要基本的信任,就要給基層一定的自由裁量權,讓下面干部能夠結合實際,靈活有效地執行政策。

    最后,留出時間。像前年所謂的環保大躍進。要煤改氣、煤改電,本來是好事,可是都到秋天了,西北風都刮起來了,突然說不能夠燒煤,要改燒天然氣或用電。可那天然氣在哪兒呢?管道在哪兒呢?電在哪兒呢?做事情不僅要問對不對,更要看行不行得通;在事情不具備條件的時候就不能做,要先創造條件才能做。連時間都不留,到下面可不就荒唐了?!

    管理要講究科學,而頂格管理是不科學的。一般來說,我們不能追求最優方案,而是要選次用,降格管理實際上就是一種科學管理。

    如何科學衡量基層工作

    :《通知》中也提到,堅決糾正機械式做法,不得隨意要求基層填表報數、層層報材料,不得簡單將有沒有領導批示、開會發文、臺賬記錄、工作筆記等作為工作是否落實的標準,不得以微信工作群、政務APP上傳工作場景截圖或錄制視頻來代替對實際工作評價。請問去掉這些以后,要如何更科學地衡量基層公務員或整個基層的工作成果?

    房寧:如何考核,這一直是管理學上最復雜的一個問題。說說現在的傾向性問題吧。

    第一個傾向性問題是細碎化。這和我剛才說的是一樣的,如果過于具體,反而無法操作了。因為各地情況不一樣,無法用一個標準去衡量和評判千差萬別的對象。

    第二個,就是考核中的一票否決。一票否決當然有一定的合理性,因為它可以突出一些重點,但現在的問題是一票否決太多了。

    我曾在西南地區的一個市做調查,統計過考核市里工作的一票否決,其中比較明確的事項就有近20項。拿我自己的單位說吧,我統計過上面比較明確的一票否決就有11項。一票否決多了,下面無法做到;做不到了,作假的問題就容易出現。

    再有,一票否決的缺點是容易產生以偏概全問題。工作再努力再好,出問題也是難免的。我十項都做好了,一項由于種種主客觀原因沒做好,就一票否決了,結果整個工作不合格,其他工作做再好也沒用。這樣就會導致一種適應性反應——以后別的事我都不管了,就針對這可能產生一票否決的工作。這么一來,也造成了因考核導向形成的行政短期化行為和功利化行為。

    所以,一票否決不能濫用,要防止一票否決過多的現象。

    第三,現在主要的問題還是考核過嚴了。佛說世界,非真世界乃名世界也;西方哲學也講,不能兩次踏入同一條河流。一年的時間里很多情況都變了,年初定下的考核目標到年底填表時往往早已經對不上號了。考核要有一定的靈活性,不能過于刻板。比如年初立下軍令狀,但年底沒完成,如果能說出合理的原因,上頭也認可,就不應該扣分了。

    第四,還有個問題是短期考核太密。現在一般是年度考核,而缺乏中長期考核。很多工作可能短期內看不出來,但到年底要考核,所以資源有限的情況下,那些慢功夫、真功夫的就不做了。所謂為官一任,造福一方,功績就得立竿見影,包子有肉要在褶上

    考核期短的問題,還與現在干部流動過于頻密有密切關系,現在一個市委書記常常是干不滿一個任期,干上兩年就張羅著晉升了。一把手在一個位子上呆時間長了,就擋了后面同志的道兒,不快點走影響下級積極性不說,自己也尷尬也難受。

    考核導向是指揮棒,如果注重中長期,立足長遠,功成不必在我,那就可能慢工出細活;如果考核標準注重短期政績,那干部的行為一定也是急功近利。

    總之,考核問題非常復雜,這是政府管理中古今中外都難以解決的問題。

    政府和社會都要正確對待被問責的干部

    :《通知》里也提到,要正確對待被問責的干部。您怎么看待這一要求?

    房寧:這是針對現在我們問責制中很多問題的。十年前我在黨校學習,我們小組負責一個調研項目是關于問責制的。我是項目的執筆人,那是我第一次比較系統地接觸問責制問題。大家都贊同問責制,但實際上問責是個非常復雜的專業性很強的問題。

    首先,責任要明確,是誰的責任就是誰的責任,不能模糊;第二,責任一定是事先確定的,要先立下軍令狀。也就是說,必須事先明確責任,而且這個責任要讓執行人知道,這樣才能事后追究他的責任。這一點實際上很難做到,因為出現的問題是復雜的,而制定的規則是籠統的,這中間解釋的空間就很大。

    現在,許多問責執行中實際上變成了追責,也就是出了事必須得有人負責。其實,如果責任體系不完善的話,出了事很多情況下是追不到個人責任的。但是現在許多情況下不管怎樣,一定要有人負責!必須要有人被揪出來平息民意。所以現在很多干部被問責后不服。我們之前調研,一些干部說心里很委屈,但出于黨性也就自認倒霉擔責,但其實心里還是不服。

    國家治理體系現代化,問責制是當中一個重要的組成部分。建立一個完善的問責制不是那么簡單的,不是一下子就能形成的,它需要大量實踐,反復試錯。我很贊同文件上的觀點,我們國家在建立形成問責制的過程中仍有很多不完善的地方,只要不是主觀故意,只是工作有失誤而被問責的干部,還是要給他們戴罪立功的機會。

    國家培養一個干部要付出巨大代價和成本,就和培養一個醫生一樣。一個醫生要治錯多少病才能成為好醫生。所以對干部也要很珍惜。這些干部吸取經驗教訓,將來也才能更好地工作。

    :有一些被問責的干部,異地升遷引來群眾的不滿。您剛提到民意,那這里的民意該如何平息?

    房寧:一方面,要做說明。首先問責要謹慎,要適當,不能還沒調查,第一時間先撤干部,這不合適。犯罪嫌疑人被抓到,還要有一個很長的審判過程才能定罪;第一時間把干部免了,這不就是定罪了嗎?!把握好處理時機很重要。

    另一方面,社會要適應,不能干部一被撤職,就再無出頭之日,不然就沒人敢做事了。就跟開汽車似的,出了事故,還得看事故是主觀故意還是失誤或有客觀原因,而不是直接吊銷駕照了。小時候,聽我爺爺就說過,越是有名的醫生看錯、治錯的病就越多,沒治好的病人就越多。干部和醫生、科學家是一樣的,都要通過不斷實踐、不斷犯錯,不斷付出代價,獲得成長進步。對于犯錯被問責的干部,社會應有一個理性的態度。

  • 責任編輯:whj
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