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  • 賀雪峰:農地私有化行不通——劉守英教授錯在哪里?
  •  2019-01-16 20:34:36   作者:sn   來源:   點擊:0   評論:0
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    農地私有化行不通

    ——劉守英教授錯在哪里?

     

     

    一、

    近日讀到在網上廣泛流傳、經劉守英教授本人審閱的題為“農業經濟的產權與組織”的文本,是2017616日劉守英教授在北京市農村經濟研究中心所做報告。劉守英教授的報告分三部分,分別題為“經濟活動的產權、組織與規模報酬”,“農業濟活動的產權與組織”,“關于農業改革的幾點問題”。劉守英教授報告內容十分豐富,尤其難能可貴的是,劉守英教授對當前中國農業向何處去提出了自己的困惑,他認為當前中國農業“在組織和服務上沒有找到好的安排”。問題是,劉守英教授完全不理解,正是包括他在內的一些學者、政策官員所主張的土地制度私有化是造成當前農業組織與服務問題的根本。他不理解當前中國農業問題的癥結所在,當然也不可能找到解決中國農業問題的辦法。

    先小結一下劉守英教授的主要觀點,用他的話來講:“一個經濟活動怎么樣比人家強,實際上就是四件事。第一,產權,不管在什么樣的制度下,你的產權安排都要做好。就是看經濟性、穩定性、可預期。第二,合約,就是進行整合不同權利的再組織。第三,法人組織的力量。第四,實現規模報酬遞增”。如果我來翻譯一下,大概就是三個部分:一是明晰農地產權,二是通過產權交易形成有效率的農業企業,三是要解決農業社會化服務的問題。再化簡了說就是:第一,要給農戶土地流轉權,第二,農業企業通過流入具有物權性質的經營權而成為有效的市場主體,第三,找到提高農業規模報酬的辦法。

    劉守英教授說:“農戶承包地的產權實際上是不斷地把它做成財產權,就是最后落實到產權的時候,成為農戶對承包地的產權”。“1982年的《憲法》和2002年的《土地承包法》非常重要的是將中國非常特殊的土地承包關系形成農民對承包地權利的用益物權明確為財產權”。“用益物權我們在法律上就認定它是一種財產權”。“農業用途土地的轉讓權,可以依法、自愿、有償轉讓”。

    他還說:“中國農地的合約結構,非常有意思的現象就是政府將集體土地以合約的方式承包給村社成員”。“中國集體地權的合約不是一個私人與私人之間的合約,實際上是政府跟農戶,跟集體成員之間的一種合約”,“在整個產權的演化過程中,合約的義務和合約的期限不斷在延長,不斷在變化”,“越來越接近于一個私權的合約”。“從產權安排上,集體地權的合約期限延長,從15年,到30年,到長久不變”。

    劉守英想說的是,當前中國農村土地制度安排實際上已經私有化了,所謂集體土地所有權根本就不存在了,現在農民土地承包權就是完整產權,相當于所有權,類似過去土地私有制條件下面的田底權。也就是中國農村土地私有化完成了,雖然因為中國社會主義制度的性質以及《憲法》的存在,不好公開承認。但實際上,經過這么多年的修法,中國已經基本上完成了農村土地私有化。所以劉守英說:“改革以來,我們在產權制度安排上已經做到極致了。我感覺我們的智慧是用足了,確實在一個自己設計的一套制度里面打圈圈,還要把事做成,還要對農民的權利要保護,還要不出事,還要不被人說三道四,我覺得已經到極致了”。 劉守英說“要把事做成”,就是他們所公開不公開的、竭盡全力要完成的農村土地私有化。只是他們為了“不出事”,“不被人說三道四”,而用足了“智慧”,做到了“極致”,這些智慧與極致,有各種長期短期的戰略策略,也生搬硬套、牽強附會地援引各種說辭,包括西方產權理論,民法物權話語,歷史上的偶然事件(如田底權與田面權僅是很短時期很小范圍存在過)。可以說,他們為“把事做成”,為了土地私有化,無所不用其極,并終于在今天將中國的農地制度搞得面目全非。按劉守英的說法:“改革以后的集體所有權是實體化到每個成員,這樣就把整個政治和法律上的集體所有制,和實體化的成員的集體所有權這兩個隔離開來。成員集體所有權是有實際經濟含義的。實際經濟含義落到成員,成員有什么權呢?可以分配土地、占用土地、使用土地、流轉土地、從土地收益。集體所有權的實際含義是什么呢?是成員權集體所有權。”“所有權就是成員權,原來的集體所有制分到每個集體成員了,又不是私有,所以成員權就是集體所有權,成員權的加總就是集體所有權”,因此“承包土地當初的權利安排就是沒有給集體所有制的所有權的實現形式設租”,“租到哪里去了?到集體成員手上去了”,在劉守英的眼中,集體就是虛的,是一個不具有任何權利的符號,集體所有權也沒有意義。

    劉守英認為當前中央推動農村土地確權和三權分置,將土地承包期限長期化,就是他們所期望的以農戶土地承包權代替集體土地所有權,農戶擁有承包土地幾乎全部的權利。按劉守英的說法就是:“在我看來,承包權必須明確,就是完整的財產權,承包權就是歷史上的田底權,這個就是農民的財產權”。

    劉守英又說:“承包權,就得保證人家承包權的產權,它可以長期化”。“另外,就是承包權的排他和轉讓,還有承包權的繼承和抵押權,這些權利要給全”,“給全以后,再就是把經營權做的跟歷史上的田面權一樣,就是它的使用,它的收益,它的轉讓可交易,可抵押,這塊就可以做實了”。

    顯然,劉守英他們“把事做成”的目標,就是讓農戶承包權變成過去歷史上的田底權,成為完整產權,財產權,可以自由處分的權利,也就是土地屬于農戶的權利,也就是土地私有化,這里面是沒有一丁點集體土地所有制中集體位置的。他們認為,土地確權、承包期長期化以及“三權分置”,已經很接近于他們努力奮斗幾十年所要達到的目標了。

    但還不夠,還要解決田面權的問題,因為在劉守英看來,將來農業經營主體是法人行動者,也就是企業,企業要能經營,他們必須拿到土地,且這個拿到的土地要有足夠權利,不然法人行動者就不敢有長期經營預期。劉守英說:“事實上從合約安排上,如果是將法定所有者持有權利的部分權利轉讓給第三方,法律上又認定這個,實際上承租者對權利的擁有跟法定所有者的權利是平等的”,“中國歷史上永久性租約里面,土地的所有者實際上擁有對土地的田底權,佃農擁有對土地的田面權,田面權跟田底權實際上是分離的”,“土地所有者與佃農都可以自由地出售他們的權利,無需征得對方同意”,“田底權所賦予的權利就是收租權,佃農的田面權也具有所有權的安排,所以他可以耕作,他可以轉讓,他可以使用,可以出售,實際上他是具有所有權的。”“我們歷史上的田面權跟田底權,這個權利的安排并不是說所有權就一定大于使用權”,我只是很好奇,既然使用權也可以出售,現在有承包權的農戶憑什么將使用權白白流轉給法人行動者,而不保留自己出售的權利?有這么傻的農民嗎?

    無論如何,劉守英他們已經接近達到土地私有化這樣一個“把事做成”的目標了。他們現在關心的是第二和第三個問題,他說:“我們現在最缺的是什么呢?我覺得在組織上和服務上沒有找到好的安排”。簡單地說就是,雖然現在農村土地權利都集中到了農戶手中,但農戶顯然不是一個好的主體。劉守英說:“農戶這個主體在面對市場活動,面對其他組織,面對其他經濟活動主體的時候,交易的費用很高”。如何解決農戶這個主體存在的不足?劉守英認為,辦法就是要讓法人組織進入,他說:“如果沒有法人的進入,你是打不過人家的,你就靠千家萬戶的小農,跟義和團拿著長矛和洋鬼子打仗樣的。法人組織如果不能進到整個鄉村社會,鄉村社會就不會有競爭力”。他又說:“現在法人組織到底如何進村,沒有破題”。

    更麻煩的事情是如何實現農業的“規模報酬”。他說:“農業要跟其他行當比,比來比去,還要拼規模報酬。農業的規模報酬不上去,農業沒有搞頭”。他說:“我前面講的這些環節,對服務主體專業化的提高和服務能力要求較高,所以這就是整個服務環節的規模報酬的潛力”。“服務環節的規模報酬要實現,必須要由專業化和組織力強的服務主體來做”。問題是如何“找到實現農業規模報酬的方式”,劉守英承認:“對整個農業規模報酬的實現方式這一塊在理論上認識不足”。

    用劉守英的話來總結就是:“我覺得整個中國的農業現在面臨最大的問題在哪里?最重要的事:第一,如何去尋找到農業經濟活動組織的載體,如何重構農村的經濟活動組織,第二,找到實現農業規模報酬的方式”。

     

    二、

    劉守英在他報告的第三部分討論了如何重構農業服務組織,因為這是他所關心的所謂“農業規模報酬”所要回答的問題。他說:“整個中國的農業的組織里面應該有兩個主體,一個就是生產經營的主體,一個就是農業服務的主體。所以,大家想一想,在你去看我們的臺灣,在日本,在韓國,他為什么在整個小農以外可以有非常強大的那個農協、農會、農工商,那個就是主體。所以,我覺得我們現在真正要去做的一件事是什么?就是你必須在生產以外找到一個平等的,為農戶服務的這么一個組織載體,如果找不出這個載體來,現在來看就是整個中國農業靠小農左沖右撞,跟市場去打,打不成,事實也證明了這一點”。

    問題是,日韓臺有了農協,日韓臺農業就獲得了“規模報酬”?就具有活力?就能比過其他行業?就具有在國際市場上的競爭力了?而且,說“事實證明了這一點”的中國農業靠小農跟市場打不成,這個依據在哪里?當前中國農業究竟是成功還是失敗?哪里成功哪里失敗?這些都是必須討論的問題。劉守英的說法顯然有問題。后面我們再討論。

    更麻煩也更基本的問題是劉守英自己提出來但他回避了的問題。劉守英在報告中自問自答:“現在有一種觀念說,承包權看那么重,最后跟日本一樣,在上面種花,種草也不給你了,不是這樣,這個取決于未來城市化的程度”。實際上,劉守英是根本不可能回答這個問題的,甚至不敢直面這個問題,而當前中國農村土地制度和農業發展的不說所有問題至少也有大部分問題集中在這上面。

    劉守英他們一直以來所要的“把事做成”,無非就是實現中國農村土地私有化,然后在土地私有基礎上實現土地兼并,提高農業規模效益,形成有國際競爭力的農業(假定他們不是另有企圖的話)。現在的問題是,日韓臺農村土地都是私有化的,在城市化進程中,日韓臺農民私有的土地流轉如何了?農戶經營土地規模是否擴大了?農業效率是否提高了?農業是否具有國際競爭力了?顯然,日韓臺農業現在都是他們的短板,而且,日韓臺占有土地的農民寧愿在土地上種花種草,空在那里,也不會傻到將所謂“田面權”( 劉守英認為可以再抵押轉讓具有所有權性質與田底權同等權利的田面權)白白送人。要獲得田面權的好辦,就是經營權必須出高價。如果經營權高價購得,這樣的農業還怎么可能具有競爭力?這正是當前日韓臺農業的死結,也正是當前中國農村集體土地公有制的最大優勢所在。劉守英們完全不研究中國集體所有制的優勢,而一廂情愿、理所當然地認為,只要將農地私有化,一切農業問題都可以解決的“一私就靈”,恐怕就不只是糊涂了。

    簡單地說,在當前中國快速城市化時期,大量農民進城務工經商,農村出現了土地承包人與經營者的普遍分離,這種分離主要是通過農戶之間自發土地流轉完成的。這種自發流轉通常是在兄弟姐妹鄰里朋友之間的流轉,流轉不正規,租金低,好處是可以隨時收回自己種。未將土地流轉出去而是自己種的農戶,他們也基本上形成了“以代際分工為基礎的半工半耕”結構,年輕子女進城,年老父母務農。在城市無法為進城農民提供體面就業與收入機會從而可能進城失敗的情況下面,農戶不會隨便將自己的土地經營權長期地規范地流轉出去,而是要保留返鄉退路。這是他們的基本保障。何況,對于中國農民來講,土地從來不只是生產要素,而且是他們的家鄉與精神歸屬,土地對農民不只是具有經濟意義和保障意義,而且有極為重要的社會意義、文化意義和宗教意義:落葉歸根以及心理安全都是宗教性的,所以農民絕對不會愿意永久地將土地經營權轉讓出去。實際上日韓臺以及幾乎所有原住民國家的農民都傾向保留屬于自己的土地。反過來,正是土地為農民保留了返鄉退路,農民進城失敗就可以退回農村,而使中國沒有出現大規模城市貧民窟,以及中國在現代化中保持了穩定。中國農村土地制度的這個優勢,劉守英們是看不到的。劉守英們指望通過土地確權私有化來促進農地流轉,形成規模經營,形成具有與美國農業相競爭的優勢,是完全沒有現實性的。

    當前農地制度中,因為過于強調農戶承包經營權的穩定性以及推動土地確權,造成了一個十分麻煩的后果,就是分田到戶之初,為了公平,村社集體土地分配都往往十分細碎,戶均面積小,地塊多。不同農戶土地普遍插花。在農民未外出務工時期,農村勞動力多,農業機械化程度低,土地細碎化產生的問題不嚴重。當前農村種地主力是中老年農民,農業機械化程度高,對農業社會化服務的需求也高,土地細碎化就造成了普遍而嚴重的“反公地悲劇”,嚴重影響了土地的農業利用。且越是強調農民土地承包經營權的穩定,就越是無法解決土地細碎化問題,農民就越是無法種地。當前在中國一些農村出現的無人種地問題,實際上是因為土地承包造成土地細碎化從而造成土地難以耕種的問題。不是無人種地而是地無法種。

    當前和未來很長一個時期都將是中國城市化快速推進的時期,城市化推進,大量農民進城,進城農民又可能難以在城市體面生活而在年老時返回農村,甚至出現世界性經濟周期時,城市就業機會大幅度減少,進城農民返鄉就成為了緩解經濟周期的重要手段。當前留守農村的中老年農民,隨著機械化的普及,他們急需解決當前農地細碎化造成的地難種的問題。因此,當前中國農地問題所要面對的問題其實是兩個:一是農業問題同時也是農民問題,甚至更是農民問題,因為包括進城兩億多農民工在內的9億農民都還離不開農業和農村,他們的父母仍然生活在農村,從事農業生產,他們進城失敗就可能返鄉以獲保底。二是當前仍在從事農業生產需要獲得農業收入的2億多戶小農,他們現在面臨的最大也最現實的麻煩是土地細碎化問題如何解決。

    實際上,只要賦予村社集體土地調整權,農民就完全可以依據生產力發展的需要(主要是農業機械化和社會化服務)進行土地調整,并依據當前村莊普遍出現的土地承包人與經營人的分離進行土地調整與利益平衡。農地確權,土地承包權私有化,就使得村社集體不再有能力調整土地形成土地小塊并大塊、連片耕種,也就無法最有效率地耕種土地。

    更進一步,中國農地集體所有制,就有一種可能,讓已經進城并在城市安居農戶將土地經營權退還村社集體,村社集體讓依然在村務農的農戶承包土地。越多農戶進城了,就會退還越多集體土地,留村務農農戶就可以有越大經營規模。因為土地本來就是集體的,進城農戶不再種地,理應將承包地退還集體。集體可以給退還承包地農戶以一定的補助或集體收益分紅,但肯定不多,因為農業收入是不多的。也是因為農業收入不多,中國完成城市化以后,絕大多數農戶都已進城安居,仍然留在村莊的少數農戶就可以耕種較大規模的土地,就有適當的農業收入,也會避免地租的盤剝。正是中國集體土地所有制讓中國有可能克服日韓臺等原住民國家城市化進程中普遍出現的因為農地權利難交易所造成的農業困境。

    也就是說,劉守英們試圖將中國農村土地集體所有制度變成日韓臺式農村土地私有制,就必然造成中國農業上的困境。反過來,充分利用中國農村土地集體所有制的優勢,就不僅可能為9億農民提供農業收入機會,為進城失敗農民提供返鄉保底,為中國經濟周期提供農村退路,為解決土地細碎化提供條件,而且可以逐步為農村形成適度規模經營,防止承包權與經營權(或田底權與田面權)分離創造最好的條件,從而可以防止落入其他原住民國家在城市化進程中都容易落入的陷阱——主要是城居地主的土地權利包括收租權。劉守英們一直要廢除的中國農村土地集體所有權,正是中國制度的最大優勢之一。可惜他們缺少對中國制度的深入研究,“一私就靈”。一旦劉守英們為中國農業發展開出的第一個藥方就是錯的,后面的藥方還可能對嗎?

     

    三、

    劉守英們所犯錯誤的原因,恰恰來自他們之前的成功,他們卻未能對成功進行深入分析。說他們的成功,是分田到戶時所形成的一分就靈和一私就靈的信念。分田到戶調動了農民進行農業生產的積極性,極大地發展了農業生產力。但實際上,分田到戶的成功卻不是在分田到戶那一瞬間成功的,而是有了之前幾十年的積累,包括農業基礎設施條件的改善,種子、化肥、農藥的供給,以及后來的大規模機械化。分田到戶前與分田到戶后的關系不應當對立起來看,而應當辯證地看。例如,正是人民公社將農村勞動力組織起來,修建了大量水利設施,才極大地提高了農業抗旱排澇能力,大幅度提高了農業生產力。

    因此,對無比復雜的中國實踐,要多進行深入的具體分析,千萬不要過早過快形成強烈理念,甚至自以為掌握了真理,比毛主席還英明。

    劉守英們一旦形成了強烈的“一私就靈”的理念、信念,他們就會成為意識形態的俘虜,就會對現實視而不見,對不同意的討論充耳不聞。一旦有了信念,他們就會從理論、現實、歷史等等方面尋找各種牽強附會的證據,卻全然不顧實踐本身。

    劉守英在這篇報告中引用了很多西方制度經濟學的概念,看似深刻,其實大都邏輯混亂、不知所云。他在論證自己理念時,最重要的是引用美國制度學派的理論。結果,正如他自己說的一樣,美國人也不大理解他所援引理論。他是這樣說的:“原來我們在國內的時候你講產權就是講私有化,我老以為就是我們這樣看,后來我在美國肯尼迪學院訪問的時候,美國的政治家也是這樣的,他說你看你們的公有制就怎么了。跟我們認識一樣,這么看是一種政治化的角度”。劉守英們用產權來代替所有權,將所有權與所有制區分開來,就是試圖通過產權改革來架空所有權,來改變中國土地集體所有制性質,在農村土地制度上就是將土地集體所有的所有權架空,劉守英說:“承包權必須明確,就是完整的財產權。承包權就是歷史上的田底權。這個就是農民的財產權”,習總書記一再強調:“不管怎么改,都不能把農村土地集體所有制改垮了”,劉守英們的改革中哪里還有農村土地集體所有制的半點位置?

    劉守英們喜歡借用土地田底權和田面權的分離來說事。過去他們講田底權與田面權,是比附土地集體所有權與農戶承包權,現在又被他們用來比附土地承包權與經營權。農地農用,農用的農地上只有很有限的農業收益,在很有限農業收益的土地上面安排如此復雜的土地制度,這樣的制度就缺少運轉起來的資源條件。就是說,既然農民有承包權,哪一個農戶會傻到從自己承包權中白白分出一個與承包權同等權力的經營權,讓這個經營權再去轉讓獲得收益?會有這樣傻的承包權?

    歷史上的農地田底權與田面權實際上只存在于極小范圍和極短時期,并非歷史上的常態,是特定條件下的一種特殊且暫時的制度安排,不僅在中國而且在全世界,不僅在歷史上而且在現實中,都絕對是罕見的制度,卻一再被劉守英們拿來說事,論證理念的合理性,實在沒有什么說服力。

    劉守英報告中還專門講到了北京鄭各莊和廣東南海,這兩個地方也是劉守英長期關注的點。劉守英想借這兩個點來討論他關于土地私有化觀點的合理性,遺憾的是,無論北京鄭各莊還是廣東南海,都是不存在農業的問題了的,鄭各莊利用北京近郊區位優勢違規建小產權房致富,這樣的例子不可復制也不可能復制。廣東南海是珠三角的核心區,絕大部分土地都由農地變成了建設用地,農民因此可以分享土地非農使用的增值收益,南海農民沒有創造價值,而成為了土地食利者,南海經驗就不值得推廣,也不可能復制。劉守英們在討論中國農業發展時,經常拿土地非農化收益來說無法獲得土地非農收益的農業型地區土地的事,不是缺少邏輯就是有意誤導。

     

    四、

    以我對劉守英教授的了解,劉守英教授當然不是壞人。但劉守英教授的確有太強的“一私就靈”的信念,這種信念妨礙了他的邏輯思辨,妨礙了他對中國復雜實踐的具體分析。他在誤讀理論、誤讀歷史和誤讀現實中,在錯誤理念上越陷越深,在錯誤道路上越走越遠。

     

    2017923日下午

     

     

  • 責任編輯:sn
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