• 農地入市反思

     

    農地入市問題是一個被媒體和學界持續關注的問題,原來的規范表述是“集體建設用地流轉”,十七屆三中全會后其規范表述是“集體經營性建設用地入市”。目前學界大多肯定集體經營性建設用地入市改革取得的成效,例如提高了農民分享的土地增值收益、盤活了存量土地資源、突破了征地制度、建立了城鄉統一的建設用地市場等等。而對集體經營性建設用地在實踐機制,存在的問題和矛盾較少進行系統地分析,從而存在高度意識形態化的、片面的認識。下面基于多年對Y縣的跟蹤調查研究,就集體經營性建設用地入市改革存在的問題,進行深入反思。

    一、Y縣土地制度改革概況

    Y縣是一個中部身份的一個普通縣城,距離省會城市距離有400公里,距離地級市有150公里。境內56萬人口,耕地約90萬畝,人均耕地約為1.5畝。平原和丘陵山區各占一半,是屬于典型的中西部欠發達地區。2016年,根據國土資源部打通“三項土地制度改革”的決策,Y縣在原農村宅基地制度改革試點之外加上了集體經營性建設用地入市和征地制度改革,開始試圖打通“三項制度改革試點”。在2017年的3月份,第一宗集體經營性建設用地入市工作開始運作,三月底公開拍賣溪水鎮集鎮中心區的一塊土地,最終成交價格是42萬元/畝。我們調查了解到,Y縣幾乎沒有存量的、地塊較大的、可以凈地出讓的、市場價值高的集體經營性建設用地。為了做好試點工作,某鎮政府所有的一塊一般農用地經過調規成為公開拍賣的第一宗“集體經營性建設用地”,其政治象征意義大于經濟意義。

    二、中西部集體經營性建設用地入市意義不大

    集體經營性建設用地主要在東部沿海長三角和珠三角地區,中西部集體經營性建設用地比較少,且缺乏區位優勢,缺乏價值。例如我們調查的Y縣,想找出一塊土地來做省第一宗集體經營性建設用地入市改革的范例都很難。這些土地不僅數量少,而且分散在各個集鎮和農村之中,難以利用。

    Y縣深處內地,遠離大城市,在過去鄉村工業并不發達,全縣的集體經營性建設用地并不多,且地塊細碎,難以利用,大約1000畝。對于大多數村里的集體經營性建設用地使用者來說,所謂“入市”意味著通過補交土地出讓金就能獲得規范性的集體土地使用證,而不再是一紙簡單的租賃或拍賣合同,從而能夠把集體土地權能擴大,達到集體土地和國有土地“同權同價”。按照地方政府擬定的政策法規,屬于原集體經營性建設用地使用權人申請辦理土地出讓手續的,或者現土地使用者具有地方建筑物、構筑物及其他附著物的產權證明申請補辦土地出讓手續的,以及出讓年限屆滿土地使用權人申請續期的,可采用協議方式出讓(即對非凈地補辦正規程序,取得更大的權能,如可以轉讓、出租、抵押。(參見2016年《Y縣集體經營性建設用地入市管理辦法》(征求意見稿)

    總結來說,按照上級打通三項土地制度改革的試點安排,Y縣針對并不多且價值不高的集體經營性建設用地,借用了發達地區構造的非常復雜的方案來規范集體經營性建設用地入市。而對于大多數現狀集體經營性建設用地的使用權人而言,入市意義在于“補辦手續,擴大權能”。和輿論及學界往往關注深圳、北京等大城市郊區集體經營性建設用地入市獲得的巨大收益不同,在中西部的Y縣,大多數集體經營性建設用地的用地者都是小規模經營者,對政府賦予的“擴大權能”不感興趣,自然就缺乏積極性補辦手續。因此政府只能通過人為的方式推動第一宗集體經營性建設用地入市,做好這個樣板。

      試點突破:入市范圍擴大

    我們常說的集體建設用地包括三個部分,一是農村宅基地,二是農村公益設施用地(路橋等),三是在八九十年代鄉鎮企業的時代集體土地大量非農使用形成事實上的經營性建設用地。據國土資源部的統計,目前大約有4200萬畝集體經營性建設用地,主要集中在沿海發達地區。

    從中央及國土資源部的界定來看,集體經營性建設用地入市這項土地制度改革是為了解決在土地管理中的歷史遺留問題, “盤活利用農村地區閑置、低效建設用地”。 就規范的含義而言,集體經營性建設用地是一個限制性的概念,是集體建設用地中存量的“經營性”部分,它不是要賦予農村集體建設用地一般的經營權利,更不是賦予集體農用地一般的非農使用權利。按照國土資源部王世元副部長的理解:集體經營性建設用地指的是存量農村集體建設用地中,土地利用總體規劃和城鄉規劃確定為工礦倉儲、商服等經營性用途的土地。“說白了,就是鄉鎮企業用地”

    Y縣“集體經營性建設用地入市”的突破點恰恰在于擴大了“集體經營性建設用地”的范圍,把農村宅基地統統作為潛在的“集體經營性建設用地”。這是有實際原因的,自上而下均設想集體經營性建設用地入市將給農民帶來豐厚的“財產性收入” “宅基地”因為屬于“建設用地”,因此就被認為是農村“沉睡的資產”。在《征求意見稿》中,Y縣地方政府把集體經營性建設用地入市范圍界定為:符合土地利用總體規劃、城鄉規劃,并確定為工礦倉儲、商服等經營性用途的集體建設用地。宅基地通過轉變用途、調整區位轉為經營性用地的,采用入市方式實行有償退出。入市有三種不同的方式,分別是就地入市、調整入市和整治入市。其中調整入市就主要針對宅基地:村莊內零星、分散的(建設)用地,經上一級人民政府批準先行復墾后,可將用地指標調整到適宜地段入市。這里地方政府沒有對地類意義上的建設用地是否嚴格屬于集體經營性建設用地未進行區分。

    按照這一邏輯,Y縣農村可整理出5萬畝建設用地指標,均可以在適宜地段落地形成“集體經營性建設用地”進入統一的市場。關鍵問題是Y縣沒有這樣的“適宜地段”,因此Y縣的集體經營性建設用地入市規模不會大,對國有土地市場沖擊不大。但是Y縣試點所反映出來的“集體經營性建設用地入市”的擴大化政策一旦上升為整體性的法律,可能根本沖擊整個土地制度秩序。比如浙江義烏在農村土地制度改革中,農民退出的宅基地形成土地指標,用于安置房及工商業建設。本質上屬于農村宅基地直接轉為新增的集體經營性建設用地,擴大了集體經營性建設用地入市范圍。

    四 更根本的問題是入市目標異化

    更根本的問題在于把集體經營性建設用地入市這個特定政策作為一般政策,如把土地制度改革目標定為構建出城鄉統一的建設用地市場,取代征地制度。集體經營性建設用地入市轉化為否定征地制度和國有土地一級市場的理由。政策解讀者及學界在集體經營性建設用地范圍問題及是否允許新增集體經營性建設用地數量等問題上爭論不休為這種傾向提供了可能。

    有學者完全采用新的標準來衡量可入市的集體經營性建設用地范圍,集體經營性建設用地包括新增用地。一是建設用地總量和規劃的管控。那么“只有用地總量不突破規劃和計劃,就不存在超越法律授權和政策規定問題”。二是城市建設用地的需求。“未來如果公共利益用地界定十分嚴格,將城市工業、住宅用地都排除在外,那么要滿足發展需求,就需要安排相應規模的新增用地入市”。三 農民利益和農村經濟發展。“宅基地有償使用的擠出效應和有償退出節約的土地,除滿足本集體經濟組織新增宅基地需求外,一般會產生節余,這個節余作為未來集體經營性建設用地的來源有其經濟合理性,為農村產業發展和就地城鎮化提供空間”。

    存量集體經營性建設用地主要分布在沿海發達的工業化地區和城市郊區。比如珠三角的深圳市農村的幾乎所有集體土地上均覆蓋了物業,長三角蘇州市農村的建設用地面積體量也不小。在八九十年代鄉鎮企業發達的時期,地方政府鼓勵發展鄉鎮企業,“村村點火,戶戶冒煙”,大量農地用于興辦工業和商業。當時的土地管理法也為鄉鎮企業用地提供了空間,可以使用集體土地辦鄉鎮企業。1998年《土地管理法》修訂,2004年之后,土地管理更為嚴格。《國務院關于深化改革嚴格土地管理的決定》(國發〔200428號)重申禁止農村集體經濟組織非法出讓、出租集體土地用于非農業建設。國家政策嚴格限制使用集體土地興辦鄉鎮企業,新辦企業要進入園區集中節約集約用地。

    雖然后來鄉鎮企業大量倒閉,但大量土地非農使用已成為事實,由此客觀上形成了“二元”的建設用地市場,這個市場上既有國有土地,也有集體土地。這是一個特定發展階段遺留下來的歷史問題。從盤活利用土地資源的角度,“建立統一的城鄉建設用地市場”有一定的必要性,但這僅限于解決歷史遺留問題,并不是要在國有建設用地市場之外另外建立一個集體建設用地市場。也就是說允許集體經營性建設用地入市是有條件的,十七屆三中全會和十八屆三中全會通過“符合規劃、用途管制和依法取得”的限定,把集體經營性建設用地入市限制在一定范圍內。這一限定就要保護現有土地制度,核心是征地和招拍掛制度建立一級的城市國有土地市場,從這個制度出發,國家就要禁止新增集體經營性建設用地。形象地說,國家法律目前開了一個“后門”,那么就應當把“前門”關掉。

    反之如果在構建城鄉統一的建設用地市場背景下,地方政府放開農村土地通過自行整理形成的建設用地指標轉為“集體經營性建設用地”,其后果就是經營性建設用地大量產生,在城市建設規劃區內的農村就可以因為其經營性建設用地和國有土地同等入市、同價同權,而獲得巨額土地增值收益,并因此滋養出一個龐大的土地食利者集團。這一利益集團,將對經濟社會發展和整個國家的現代化造成嚴重后果。

     

     2017/5/26

  • 進入專題:關注《土地管理法》修訂
  • 責任編輯:xzz
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